رأي في موضوع : على هامش حق البرلمانيين الدستوري في تقديم مقترحات قوانين تنظيمية…/د.عبد القادر باينة

رأي في موضوع :

عبد القادر باينة

على هامش حق البرلمانيين الدستوري في تقديم مقترحات قوانين تنظيمية

مواكبة تحضير مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية

لقد ظهر في تحليلاتنا السابقة، الاطار العام لحق البرلمانيين في تقديم مقترحات القوانين التنظيمية، على غرار حق الحكومة في تقديم مشاريع القوانين التنظيمية. كما بيننا الأسس الدستورية لكل من المبادرتين باختلاف مصدرهما في التحضير الأولي، قبل أن يصل أصل الوثيقة الأولية إلى البرلمان بعد أن مرت أمام المجلس الوزاري بالنسبة لمشاريع القوانين التنظيمية, أو على العموم بعد المرور من الفريق البرلماني أو المجموعة البرلمانية التي ينتمي إليها البرلماني أو البرلمانيين الذين اتخذوا المبادرة الأولية في ميلاد مقترح القانون التنظيمي . ومن المعلوم أن الفريق البرلماني يمكنه أن يكون من الأغلبية أو المعارضة, ولهذا فإنه لا يتصور وجود مشروع قانون تنظيمي من خارج الأغلبية الحكومية, في حين أن مقترح القانون التنظيمي يمكنه أن يأتي من الأغلبية كما يمكن له أن يأتي من المعارضة.
هذا فيما يتعلق بالمبادرة في التحضير الأولي, وبعد هذا التحضير الأولي يأخذ كل من المشروع أو المقترح مسارا مضبوطا دستوريا هو ما نقصد به في هذه المرحلة الثانية بمواكبة تحضير تلك المشاريع والمقترحات، إذ نجد هذه المواكبة على العموم متشابهة بالنسبة لمشاريع القوانين التنظيمية أو مقترحات القوانين التنظيمية, وذلك من جانب تتبع مراحل هذا التحضير، ومشاركة جهات مشتركة, سواء تعلق الأمر بالمشاريع أو بالمقترحات، الأمر الذي لا يسمح ببقاء أي تخوف من حيث التتبع, ان لم نقل المراقبة بالنسبة للمشاريع أو بالنسبة لمقترحات القوانين، إذ هذا التتبع قد يكون بصيغة مباشرة أو غير مباشرة بما في ذلك وصول أصداء وخبر مقترحات القوانين, أيضا إلى المؤسسة الملكية, ولو لم يعرض الدستور أن تعرض على المجلس الوزاري.
ولهذا انطلاقا من نص الدستور ومن روحه في تطبيق اختصاصات كل من المؤسسات الدستورية, نجد أن كلا من مشاريع القوانين التنظيمية ومقترحات القوانين التنظيمية تخضع بشكل أو بآخر من قريب أو بعيد لمواكبة دستورية وتتبع للمرحلة الثانية التي تمر بها أمام البرلمان قبل الموافقة عليها.
ونرى في هذا التتبع المتنوع والمشترك حجة بالغة تخفف, إن لم تزل روع من يخشى من عدم امكانية تتبع مقترحات القوانين التنظيمية كما هو الشأن المباشر في عرض مشاريع القوانين على المجلس الوزاري.
وبالرجوع إلى الدستور أساسا, وبالحياة العملية لسير مؤسساتنا الدستورية, نجد أن هذا التتبع لكل من مقترحات ومشاريع القوانين التنظيمية يتم بتعاون تبعا لدور ولاختصاصات الجهات المعنية من الدستور قبل كل من:
1 – المؤسسة الملكية
2 – البرلمان والبرلمانيين
3 – الحكومة
4 – الرأي العام
وبالتالي لا تقتصر مواكبة مقترحات القوانين عادية أو تنظيمية على البرلمانيين، كما أن مشاريع القوانين: عادية أو تنظيمية لا يحتكر المجلس الوزاري مواكبتها في مسارها الدستوري.
I ـ مواكبة المؤسسة الملكية لتحضير مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية
بالرجوع إلى مقتضيات دستور 29 يوليوز 2011، وبالوقوف عند اختصاصات المؤسسة الملكية الواردة فيها، والمرتبطة بشكل أو بآخر بمواكبة تحضير مشاريع ومقترحات القوانين، عادية أو تنظيمية، نجد أن اختصاصات جلالة الملك واردة بصفة مباشرة أو غير مباشرة، صراحة أو ضمنياً، وبالتالي لا تقتصر هذه المواكبة علىضرورة عرض مشاريع القوانين التنظيمية على المجلس الوزاري (ف. 19) الذي يترأسه الملك تطبيقا للفصل (48) من الدستور.
ويظهر لنا ذلك بوضوح بقراءة متمعنة ومتفحصة للدستور في الجوانب المتعلقة باختصاصات ودور المؤسسة الملكية الواردة في هذا الدستور، إذ نجد مظاهر وبوادر مضامين مشاريع ومقترحات القوانين حاضرة في دور الملك في القيام بالأدوار المنوطة به دستوريا، والمحددة إجمالا في الفصل (42) بإبراز متميز لدوره كأمير للمؤمنين في المجال الديني، اعتماداً على الفصل (41) من الدستور، وذلك بالإضافة إلى فصول أخرى في نفس الدستور.
وانطلاقا من مضامين الفصل (42)، نجد الدستور حدد اختصاصات المؤسسة الملكية في مجموعة من المجالات، نقتصر الآن منها على التنقيب عن مشاريع ومقترحات القوانين عادية أو تنظيمية، والتي تكون موجودة بشكل أو بآخر بصفة مباشرة أو غير مباشرة في تلك الاختصاصات الملكية، ونقترح أن نسجل ذلك من الدستورفي المسائل التالية:
ـ التوجيهات الملكية المقدمة إلى كل من البرلمان والحكومة والأحزاب، والتي قد تؤدي في النهاية إلى اتخاذ المبادرات الرامية إلى تقديم مشاريع القوانين من قبل الحكومة أو مقترحات قوانين من لدن أعضاء البرلمان عن طريق الفرق البرلمانية التابعة لمختلف الأحزاب الممثلة في البرلمان. وفي هذا النطاق، نجد الخطب الملكية أمام البرلمان (ف. 68) وبالخصوص عند رئاسته »افتتاح الدورة الأولى التي تبتدىء يوم الجمعة الثانية من شهر أكتوبر« (ف. 65 الفقرة الأولى).
»يطلع رئيس الحكومة الملك على خلاصات مجلس الحكومة« (ف. 92 ـ الفقرة الأخيرة). وبطبيعة الحال، فإن مجلس الحكومة يواكب نشاط مجلسي البرلمان، ويدرس ضمن ذلك مقترحات القوانين المقدمة من لدن البرلمانيين لاتخاذ القرار اللازم بشأنها. وما وجود الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان إلا للتنسيق مع مجلسي البرلمان، بالإضافة إلى الأدوار التي يقوم بها باقي الوزراء داخل البرلمان، بارتباط مع مهام البرلمان المرتبطة بقطاعاتهم الوزارية، في مجال المراقبة والتشريع، هذا التشريع الذي يجد أصله في مقترحات ومشاريع القوانين.
ـ »للملك أن يطلب من كلا مجلسي البرلمان أن يقرأ قراءة جديدة كل مشروع أو مقترح قانون« (ف. 95). إذن جلالة الملك بهذا الاختصاص له الحق في طلب إعادة النظر بقراءة جديدة لنص تشريعي كيفما كان مصدره مشروعاً أم مقترحاً.
ـ يمكن للملك أن يحيل القوانين إلى المجلس الدستوري »قبل إصدار الأمر بتنفيذها« (ف. 132 فقرة 3). ويمكن أن يكون أصلها مشروع قانون أو مقترح قانون.
ـ »يصدر الملك الأمر بتنفيذ القانون« (ف. 50)، وذلك بظهير.
ـ وأخيراً تذكر أيضاً بأنه تبعاً للفقرة الأولى من الفصل (174) من الدستور: »تعرض مشاريع ومقترحات مراجعة الدستور بمقتضى ظهير قصد الاستفتاء«.
هكذا نجد المؤسسة الملكية مواكبة لمختلف المراحل التي تقطعها مشاريع ومقترحات القوانين بواسطة مختلف الآليات والهيئات التابعة مباشرة لجلالة الملك، والمتمثلة في مستشاري الملك أو الديوان الملكي. وأحياناً في بعض الأدوار التي يمكن أن تقوم بها الأمانة العامة للحكومة في نطاق الاختصاصات الموكولة إليها، من حيث تحضير النصوص القانونية وإدخالها حيز التنفيذ.
ـ ويمكن أن نضيف إلى ذلك، التوجيهات الملكية التي قد تؤدي إلى إخراج مشاريع أو مقترحات قوانين إلى الوجود أو تعديلها، بناء على التقارير التي يُلزَم رفعها إلى جلالة الملك من لدن مختلف الهيئات التقريرية أو الاستشارية المرتبطة بقطاعات مرتبطة بتدبير الشأن العام، أو متابعة هذا التدبير، كبنك المغرب والمجلس الأعلى للحسابات ومؤسسة الوسيط ومختلف هيئات الحكامة الملزمة برفع تقارير دورية الى جلالة الملك.

II ـ دور البرلمان في مواكبة تحضير مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية

ترتبط مشاريع القوانين ومقترحات القوانين بالعمل التشريعي داخل مجلسي البرلمان، وما سبق أن قلناه عن التأطير الإجمالي دستورياً للتحضير الأولي لتلك المشاريع والمقترحات تبعاً للمقتضيات الواردة في الدستور، كما أشرنا إلى ذلك.
ويمكن أن نضيف إلى تلك المقتضيات الدستورية، مقتضيات النظام الداخلي لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين، اللذان ينظمان الاجراءات الخاصة بالتعامل مع مشاريع ومقترحات القوانين أمام أجهزة البرلمان، ودور الفرق البرلمانية والمجموعات البرلمانية بالخصوص في تحضير مقترحات القوانين، وتنظيم ذلك في اللوائح الداخلية لتلك الفرق أو المجموعات البرلمانية.
وأخيراً، دور الأحزاب الممثلة في مجلسي البرلمان باتخاذ المبادرات من قبل الفرق البرلمانية الممثلة لها بتقديم مقترحات القوانين أو التعامل مع مشاريع القوانين. وفي هذا المنحى، انبثق أمر أحقية البرلمانيين في التقدم بمقترحات قوانين تنظيمية، والذي استوجب هذاالنقاش الإيجابي المفتوح داخل البرلمان وخارجه.
III- دور الحكومة في مواكبة تحضير مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية

إن كانت الحكومة حاضرة في جميع المراحل التي يقطعها مشروع القانون التنظيمي، انطلاقا من الجهة الوزارية المكلفة بتحضير الصياغة الأولية للمشروع، إلى إشراف الأمانة العامة للحكومة على نشر القانون التنظيمي في الجريدة الرسمية، فإن نفس الحكومة تكون حاضرة، أيضا، في مواكبة مقترح القانون بعد وضعه في أحد مجلسي البرلمان من قبل البرلمانيين، وذلك لمناقشة مضامينه أو إدخال التعديلات التي تراها ضرورية، أو رفضه نهائيا، وقد تقوم الحكومة بذلك مباشرة عن طريق الوزارء الذين يمثلونها عند مناقشة نص المقترح في البرلمان، وكذلك عن طريق أغلبيتها الحكومية بمجلس البرلمان، كما أن الحكومة يمكن لها أن تدفع أغلبيتها بالتقدم بمقترحات القوانين، تعزيزا لدور أحزاب أغلبيتها في البرلمان، أو تسريعا للمسطرة في وصول المبادرة إلى البرلمان، لتجنب دهاليز القطاعات الوزارية أو مصفاة الأمانة العامة للحكومة أوثلاجتها أو مقبرتها كما تقول بعض الألسنة القاسية.
لهذا لا يكون هناك أي مبرر قانوني لاستبعاد البرلمانيين من ممارسة حقهم في تقديم مقترحات القوانين التنظيمية، مع اعترافنا بالإمكانيات التي تتوفر عليها الحكومة، فإن الإحاطة الشاملة، وتوفرها على موارد بشرية ذات كفاءة ملحوظة في فهم وتحضير مضامين القوانين التنظيمية، ولهذا نرى من واجب الحكومة بأن تعمل تلك الكفايات التي تتوفر عليها في تصحيح وتحسين مضامين مقترحات القوانين العادية والتنظيمية. وبصفة عامة على الدولة أن تمكن الأجهزة البرلمانية والفرق البرلمانية من الإمكانات المادية والبشرية والعلمية للقيام بدور البرلمان في التشريع في مختلف مجالاته، وعلى الإرادة السياسية لدى الجميع أن تجعل من البرلمانيين قادرين على تحمل مسؤولياتهم، حسب المقدرة العلمية والسياسية والتفرغ للقيام بالمسؤولية البرلمانية، والحسم في تعدد المسؤوليات.
وانطلاقا من هذا الإطار العام لدور الحكومة في المواكبة المذكورة، نجد الدستور ينظم مجموعة من الضوابط بين التزامات الحكومة وامتيازاتها، في نفس الوقت في مواكبة تحضير كل من مشاريع القوانين، وكذا مقترحات القوانين، تذكر بها لاطمئنان الأطراف التي تخشى من مزاحمة البرلمانيين في ممارسة الحق في تقديم مقترحات القوانين التنظيمية.
وبرجوعنا إلى مقتضيات دستور 29 يوليوز 2011، نجده على العموم حرص على أن تمارس الحكومة اختصاصاتها، إن لم نقل امتيازاتها في مواكبة نشاط البرلمان بصفة إجمالية، من خلال مختلف الإجراءات المنظمة لعلاقة الحكومة مع البرلمان بمجلسيه، نذكر منها بالخصوص:
– وجود وحضور الوزير المكلف بالعلاقات مع البرلمان لتتبع مختلف أعمال البرلمان للسعي في التنسيق بين الحكومة والبرلمان، لتبليغه الى البرلمان ومكوناته مواقف الحكومة.
تتبع مختلف الوزراء لمهام البرلمان التشريعية والنقابية التي تعني قطاعاتهم، وبالخصوص مواكبة ومناقشة مشاريع ومقترحات القوانين العادية والتنظيمية التي ترتبط بقطاعاتهم داخل اللجان البرلمانية ( الفصول 67 و80 و102)، وفي الجلسة العامة ( الفصول 83 و86)
تتوفر الحكومة على أسبقية تحديد الترتيب في جدول أعمال كل من مجلسي البرلمان الذي يحدده مكتباهما، وذلك بالنسبة لمشاريع مقترحات القوانين (ف82).
للحكومة حق التعديل، ولها أيضا بعد افتتاح المناقشة، أن تعارض في بحث كل تعديل لم يعرض من قبل على اللجنة التي يعنيها الأمر(ف83).
وللحكومة أن تدفع بعدم قبول مقترح أو تعديل لا يدخل في مجال القانون (د79، الفقرة الأولى).
لرئيس الحكومة أن يعرض على المجلس الدستوري أمر عدم دخول مقترح قانون داخل المجال التشريعي ( ف79 فقرة 26).
تعمل الحكومة على ضمان تنفيذ القوانين (ف89 فقرة2)
دراسة مجلس الحكومة لمجموعة من القضايا التي تستلزم نصوصا تشريعية (ف92) ومن بينها دراسة مقترحات القوانين، عادية أو تنظيمية، المقدمة من قبل البرلمانيين داخل البرلمان، لتتخذ الحكومة الموقف منها بالموافقة أو التعديل أو الرفض الكلي، وفي جميع الحالات «يطلع رئيس الحكومة الملك على خلاصات مداولات مجلس الحكومة» (ف92 الفقرة الأخيرة).
إمكانية جمع البرلمان في دورة استثنائية بمرسوم (ف66) ويمكنه بالطبع أن يتضمن جدول أعمال هذه الدورة دراسة مقترحات قوانين عادية أو تنظيمية.
إذن الحكومة حاضرة في تتبع مقترحات القوانين، كما أنها حاضرة في مواكبة مشاريع القوانين قبل وصولها الى البرلمان، وأثناء هذا الوجود في هذا الأخير، كما أنها تكون حاضرة لمتابعة تلك المواكبة في الإقرار النهائي لتلك المقترحات وتلك المشاريع كما سنرى لاحقا.
ومع الحضور الدستوري لكل من المؤسسة الملكية، والبرلمان، والحكومة في مواكبة تحضير مقترحات ومشاريع القوانين عادية أو تنظيمية، لا ننسى مظاهر مواكبة الرأي العام لذلك التحضير، من خلال إقرار الدستور لهذا الحق بإشراك الرأي العام من خلال تتبع ممثليه لمسار مقترحات ومشاريع القوانين من مرحلة ميلادها إلى مرحلة دخولها حيز التنفيذ وتفعيلها في الممارسة اليومية
دور الرأي العام في مواكبة تحضير مشاريع مقترحات القوانين التنظيمية
لا يمكن الحديث عن دولة الحق والقانون والمؤسسات الديمقراطية إن لم يشارك الرأي العام في مخلتف تجلياته، في تحريك وتتبع والدفع بتنفيذ الإجراءات العملية لتدبير الشأن العام، وبالتالي لا يمكن لباقي المؤسسات الدستورية أن تتجاهل هذا الرأي العام وتعبيراته المتنوعة.
وتشمل القوانين التنظيمية جوانب متعددة لتكميل الدستور في كثير من جوانبه. ذلك الدستور الذي تمت عليه الموافقة باستفتاء عام في فاتح يوليوز 2011، ولقد وضع هذا الدستور مجموعة من الضمانات والحقوق الأساسية الفردية والجماعية، لإشراك المواطنات والمواطنين بشكل أو بآخر، في إبراز تلك الحقوق وضمانها وممارستها بصفة فردية أو جماعية.
ولقد عدد الدستور مجموعة من الآليات لإشراك الرأي العام من خلال ممثليه، بتعبيرهم عن آرائهم وممارسة حقوقهم وحرياتهم، في إطار احترام القانون والثوابت المقررة دستوريا، وذلك عن طريق الصحافة المكتوبة والمرئية والمسموعة والهيئات الاستشارية التي تمثل فيها قطاعات متنوعة من الرأي العام تبعا للمهام الموكولة إليها، والتي تختص بإصدار تقارير وتوصيات واقتراحات، باعتبارها هيئات للحكامة التقريرية كانت أو استشارية، سواء كان مصدرها الدستوري معززا بقوانين تنظيمية أو بقوانين عادية، انطلقت من مقترحات برلمانية أو مشاريع حكومية تطبيقا لفصول متفرقة من الدستور.
ويتجلى حضور ومشاركة الرأي العام في الدفع إلى تحضير الاصلاحات اللازمة عن طريق مقترحات القوانين عادية أو تنظيمية، والدفع بتفعيلها اعتمادا على الدستور أيضا، من خلال الأدوار التي يقدمها هذا الأخير لكل من الاحزاب السياسية (ف 7) والقطاعات (ف 8)، وجمعيات المجتمع المدني والمنظمات غير الحكومية (ف 12).
وقد ونذكر أيضا إشراك الدستور للرأي العام من خلال إقراره دستوريا حق المواطنات والمواطنين في تقديم ملتمسات في مجال التشريع (ف 14 ) وحقهم أيضا في تقديم عرائض إلى السلطات العمومية (ف 15). وبالطبع يمكن أن تترتب عن هذه الحقوق الدفع بإقرار وتنفيذ قوانين عادية أو تنظيمية قد يكون مصدرها مقترحات برلمانية أو مشاريع حكومية.
هكذا، فمن أي باب دخلنا لمتابعة القوانين عادية أو تنظيمية إلا ووجدنا إمكانية مواكبة جميع المراحل التي نقطعها من قبل كثير من الأطراف والمؤسسات الدستورية، كل في حدود الصلاحيات و الأدوار المخولة لها.
ويتم هذا الحضور، كما رأينا في التحضير الأولي،والمبادرة وخلال مراحل تحضيرها إلى حين الموافقة عليها في مجلسي البرلمان، على أساس أن يتم بعد ذلك الإقرار النهائي لتلك المقترحات ومشاريع القوانين طبق الإجراءات المقررة هي الأخرى دستوريا، كما سنرى في التحليلات القادمة.